[摘要] 陈国栋：尊敬的嘉宾、女士们、先生们，下午好！欢迎大家来到这里参加第三届中国土地大会论坛，土地与房产是社会经济发展的支撑和繁荣的基础，也是社会大众、政府、企业，以及行业界、理论界十分关注的话题，今天我们就这一重大的话题聚集在这里交流和讨论，这是非常有意义的，这有是中国房地产报、中国国土资源报，以及住交
我们的"十二五"规划纲要明确提出，我国的城镇化水平要在"十二五"末再提高4个百分点，也就是说到2015年末，我们的城镇化率要达到51.5%。从全球来看，仍然低于全球的平均水平，现在世界平均水平已经达到50%，发达国家的城镇化率是70%-80%。作为发展中国家，的内需在于城镇化，的发展潜力也在于城镇化，所以我们的城镇化发展的空间还是很大的。
随着城镇化的进程不断加快，土地资源消耗的速度和规模也随之加快。城镇化进程中，建设用地的规模过度扩张，空间开发的无序，用地结构不合理等现象带来的一些其他社会问题，比如说交通的拥堵、住房拥挤、资源短缺、环境恶化、贫富分化、农民权益的维护等等问题已经显现。对比国家"十二五"规划明确提出的要求，我们要"坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展"，"合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度，防止特大城市面积过度扩张"。在城镇化的水平提高4个百分点的情况下，加上我们建设的一些项目要在"十二五"落地，预计新增建设用地需求总量约为4659万亩，而"十二五"的规划中新增建设用地的总量要控制在3450万亩，相当于有1209万亩的**没法落地。这无疑对我国耕地的保护，乃至整个国土资源管理带来了很大的压力。
"十二五"开局之年，中央领导同志对完善我国土地管理制度，提升土地对经济社会的保障能力做出了一系列的重要指示，土地制度改革正着力转变土地利用和管理的方式，进而引导和推动城镇建设走集约式发展的道路。
城镇化进程中的土地制度改革问题。一个是城镇化用地的基础前提，很重要的一点就是18亿亩的耕地红线是坚决不能碰的，这是最严格的耕地保护制度，这是我们子孙后代的口粮田。一方面是我们的土地利用规划计划管控和用途管制制度要得到进一步强化，一方面，划定的基本农田，严控各类建设占用耕地，坚持不占或少占耕地。另一方面，还得加强土地的督察和执法监管，甚至运用一些高科技的手段，积极防范违规占用、人为损毁和变相征占耕地的情况。二是耕地占补平衡制度将更为严格和完善，对确需占用耕地的，严格实行"先补后占"，并严格要求补充耕地数量质量双平衡。与此同时，规范农村土地整治，大力推进高标准农田建设，在实现占补平衡的同时加强耕地的质量建设和生态管护。最近有一些地方的动作很好，也值得我们思考，比如说云南，它有96%的土地是山坡、丘陵，只有5%左右的是平坝。今年云南省做出了一个决定，要把平坝留出来给子孙后代。因为现在上任何项目都是喜欢在条件好的平原区，包括农民建房也是如此，所以现在他们提出了工业上山、城镇上坡，做出这么大的决定，把我们剩下的不多的平原留给子孙后代，而且动作非常大。还有浙江，经济也是十分发达的，现在没有土地了，要发展经济，也是向低、丘、缓、坡要土地，这也是对土地的节约集约进行了探索。三是耕地保护责任追究制度将进一步健全。包括地方党委政府、各相关部门乃至社会公众的责任将进一步明确和强化，责任考评**体系将进一步完善，执法督察和责任追究的力度也将加大。四是耕地保护的经济补偿制度将在推进共同责任机制落地中发挥更大的作用，财政的转移支付、税费的调整、专项资金补偿等多种经济手段的综合因此，将充分调动各方面的力量保护耕地的积极性和主动性。从总体看，完善最严格的耕地保护制度的主体思路主要是强化管控性的保护，加强建设性的保护和探索鼓励性保护三者相结合，确保耕地总量不减少，质量有提高，生态有改善。
城镇化用地的主要出路：要集约式发展，要在节约集约用地上挖潜。土地制度改革将紧紧围绕"十二五"期间单位GDP建设用地面积降低30%的目标要求。坚持最严格的节约用地制度，推进城市化发展。一是健全以土地利用总体规划为核心的国土空间规划体系，实行供需双向调节，坚持规划引领、有保有压、区别对待，统筹安排土地供应的总量、结构、布局和时序，促进城市建设用地的结构优化。二是要建立健全各行业节约集约用地标准体系，提高国土空间的利用效率。一方面积极向地上地下要发展的空间，通过旧城改造和建设用地的整理，提升现有存量土地的利用效率；另一方面，在科学规划的前提下，鼓励开发低丘缓坡、荒山荒滩、盐碱地等未利用地，拓展新的用途空间。特别是一些发达的地区，旧城改造的潜力是非常大的。三是探索激励与约束并重的节约集约用地奖惩机制，在科学考评的基础上强化节约集约用地责任。通过价格、税费、金融等手段加大对地方政府、用地企业和个人的经济激励。健全节约集约用地的考评**体系，鼓励节约集约用地型工程技术措施的研究、推广和应用，并加大对闲置浪费土地的责任追究力度。从总体上看，大力推进节约集约用地的主体思路，坚持开源和节流并举，落实节约优先战略，落实土地利用节约集约发展的长效机制。
城镇化用地的挂钩试点。增减挂钩政策将规范有序实施。这项政策设计有着城乡发展双赢的初衷，本意在于以城带乡、以工促农。从今年7月20日到28日，国土资源部与有关部委组成的联合检查组对增减挂钩试点和农村土地整治清理的检查来看，有几项问题是值得重视的，包括尊重农民的意愿，保障农民权益，做好资金管理和收入分配。从中长期来看，城乡建设用地增减挂钩政策将严格限制在试点范围之内稳步、有序、规范推进，既能强化土地保护，又能为城市化用地开拓空间，促进城乡统筹。城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。现在我们的做法恰恰相反，一方面城镇化的过程中大量的土地被使用，另外一方面农村的宅基地也在增加。城市的用地增加与农村的用地减少要挂钩，这个提法在2006年国发28号文中出现，目的是鼓励农村建设用地整理，统筹城乡协调发展。2006年到2010年，批准试点共涉及27个省份，试点效果来看，有助于破解城乡一体化发展的问题。对此，2010年国务院发布了关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知在肯定试点成效的同时，对各种违法违规行为有针对性的进行了严格的规范。
城镇化用地的市场化改革。城镇化土地有偿使用制度的改革，不仅为城镇建设提供了大量的资金支持，还有效地促进了节约、集约用地。随着城镇化进程加快，土地供需矛盾日益凸显，更应该进一步显化土地资源的价值，建立完善反映资源稀缺程度和环境损害成本的市场价格和税费机制，通过经济杠杆促进节约集约用地。土地制度市场化改革深入推进有三大着力点，可以归纳为缩小一个范围，划分一个界限，统筹城乡土地市场。深入推进市场化改革，一方面我们要逐步缩小划拨用地的为，逐步扩大有偿用地的范围，力争将所有经营性用地纳入有偿使用范围，甚至最终要消除双轨制，从国际经验来看，包括国家机关、政府部门、一些公益性的事业也是要有偿使用，这样才能避免权力机关对土地资源的浪费和滥用。再一个从我们国家的豪华办公楼、宽马路、大广场等城镇规模扩张浪费突土地的实际来看，土地有偿使用和市场化配置更应成为改变的主流趋势，当前阶段的改革广见是要严格界定公益性的用地范围，严格划分公益性与经营性的用地范围。深入推进市场化改革，另一方面是要构建城乡统一的土地市场，依法有序推进农村集体建设用地有序流转。我国城镇化建设**要放在统筹城乡协调发展的不法商，着力构建城乡统一的土地市场，消除城乡土地"剪刀差"。目前，集体建设用地流转在一些地区已开展了试点探索，今后将从法规制度层面推进其依法有序的流转，进而建设城乡统一的土地市场。
城镇化成果"城乡共享"。城镇化建设推进必然涉及征占土地和群众合法土地权益的维护，涉及被征地农民的城镇化问题。简单说征地问题的关键有4个：一是通过严格界定公共利益，逐步缩小征地范围，二是严格规范征地拆迁程序，确保被征地群众的知情权，严禁强征强拆，探索征地纠纷裁决机制，维护社会稳定。三是完善征地补偿安置机制，确保被征地群众的土地权益和长远生计有保障。前天我们在佛山的一个村了解，它有5000多亩地，其中有1000亩是作为耕地保护的，剩下的就加入到旧城改造中。我们跟村民、村干部了解情况，3000多人的一个村，集体土地流转以后每年分红按照20%的速度递增，去年每人分了7000多，今年一人分1万，村长说明年要分到12500，所有的老百姓都加入了养老保险，如果满了60岁，没有加入土地流转的，村里会给他们发生活费。在城镇化推进过程中，维护老百姓的土地权益至关重要。还有一点就是在城镇化的推进过程中，要把老百姓的物质生活和文化生活质量同时提高。我们去看这个村，它这个村有一个体育馆，投资1500万建设，还有灯光球场、博物馆、图书馆。这个村长说他们村有17个灯光球场，还有网球场，他说：我们富了口袋，还要富脑袋。中国的城镇化当然不可能达到这么高，但是我觉得我们起码得有这么一个方向。四是农地城镇化和被征地农民城镇化要相协调，让那些生活在城市边缘的半城市化和未城市化的被征地的农民享受市民的待遇，将被征地农民城市化作为补偿安置制度改革的**之一。最近河南郑州在这方面也有重大的探索，前天国土资源报的头版头条专门谈到了如何解除农民的后顾之忧，解决他们的长远生计问题。
国务院164次常务会议要求，要认真贯彻落实国有土地上房屋征收与补偿的条例，加快规范农村集体建设用地管理，力虽然没有涉及集体土地的征收与补偿，但从公共利益的界定、规范征地行为和程序，完善征收补偿机制等领域的立法精神却为征地制度改革提供了进一步探索的空间。总体来看，我国征地制度改革的大方向是既要继续有效保障城镇化进程合理的用地需求，又要防止耕地减少过多、过快，还要保护被征地农民权益，尤其是持续生存和发展的权利，维护社会的稳定发展。在这方面，重庆流转土地收了100多亿，其中有80多亿用到了被流转土地的农民的身上。所以一方面我们要加快推进土地流转，另外一方面我们要保障我们的口粮田，另一方面就是要保障被征地农民的权益，维护社会的稳定，同时使我们的有效资源能够得到节约、集约的利用。
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