[摘要] 中国经济网北京3月22日讯（记者佟明彪）22日，“中国发展高层论坛2014年会”在北京钓鱼台国宾馆举行，国土资源部副部长胡存智在“包容而可持续的新型城镇化”分论坛上发言时表示，土地制度在我国城镇化历史进程中起着十分重要的作用，不容忽视。
中国经济网北京3月22日讯（记者佟明彪）22日，“中国发展高层论坛2014年会”在北京钓鱼台国宾馆举行，国土资源部副部长胡存智在“包容而可持续的新型城镇化”分论坛上发言时表示，土地制度在我国城镇化历史进程中起着十分重要的作用，不容忽视。从世界各国城镇化发展的普遍经验看，以统筹土地利用活动，协调人地关系为目标的土地管理制度，是促进城镇化健康发展的核心制度安排和重要保障。在我国，随着工业化、城镇化和农业现代化的发展，我国基本形成了以土地公有制为基础，以耕地泵保护和节约集约用地为目标，以土地用途管制，土地征收、土地有偿使用为核心的制度框架体系。其中，以用途管制为核心的土地利用管控制度，为统筹安排各业用地和维护粮食安全，生态安全提供了有力保障；以土地征收为主体的建设用地取得制度，为工业化城镇化的健康发展提供了空间保障；以有偿使用为基础的土地要素市场配置制度，为工业化城镇化健康发展注入了强大的动力；以优化结构，提升效益为目的的土地综合整治，催生了一系列制度改革探索，对促进城乡统筹发展发挥了积极作用。
以下是发言实录：
荣幸参加今天的论坛，刚才，伟民主任介绍了《国家新型城镇化规划》出台背景，阐述了新型城镇化的丰富内涵和推进目标和要求，我也深受启发，接下来，我就“土地管理制度与包容而可持续的新型城镇化”，谈一些想法。
应该说，《国家新型城镇化规划》的出台，经历了一个相对较为曲折、漫长、审慎的过程，也恰恰是经历了这个过程，推动了社会各界对“城镇化”的深入讨论，去年年底召开的中央城镇化工作会议，标志着各方对城镇化已达成诸多共识，对城镇化的认识更为客观，理性，新型城镇化，其精髓与论坛的主题“包容，可持续”是十分契合的。
在国家新型城镇化战略决策过程中，国土资源部给予了高度重视和全力配合，我们成立了土地管理制度改革研究小组，开展了系列研究，研究过程中，**围绕两条主线：一条是土地制度主线，期望发挥制度改革红利，通过土地利用和管理方式的转变，促进国家新型城镇化战略的全面有效实施。另一条是资源承载主线，期望从国土资源特别土地资源的承载和支撑能力评价入手，谋求城镇化模式的改进，空间格局和形态的优化，这两条主线都有同一个原则，就是包容，可持续和以人为本。
在上述两条主线研究过程中，通过历史回顾，评价，我们得出的个结论是：土地制度在我国城镇化历史进程中起着十分重要的作用，不容忽视。从世界各国城镇化发展的普遍经验看，以统筹土地利用活动，协调人地关系为目标的土地管理制度，是促进城镇化健康发展的核心制度安排和重要保障。在我国，随着工业化、城镇化和农业现代化的发展，我国基本形成了以土地公有制为基础，以耕地泵保护和节约集约用地为目标，以土地用途管制，土地征收、土地有偿使用为核心的制度框架体系。其中，以用途管制为核心的土地利用管控制度，为统筹安排各业用地和维护粮食安全，生态安全提供了有力保障；以土地征收为主体的建设用地取得制度，为工业化城镇化的健康发展提供了空间保障；以有偿使用为基础的土地要素市场配置制度，为工业化城镇化健康发展注入了强大的动力；以优化结构，提升效益为目的的土地综合整治，催生了一系列制度改革探索，对促进城乡统筹发展发挥了积极作用。
当然，我们也应当看到，在以包容、可持续、以人为本等核心价值观的新时期新形势下，现有土地制度与当前阶段的适应性还不够，我就简单点几个问题。
，城镇化建设与优质耕地分布空间上高度重合，这种格局导致优质耕地锐减，我国农业保障基础受到影响，城镇化发展的可持续性面临挑战，我们分析发现，2011—2010年10年间，建设占用的耕地中近1/2为水田和菜地，同期补充的耕地中水田和菜地不到1/5，尽管法律上规定了严格的耕地占卜平衡制度，但现实中一些地方占多补少，占优补劣，占近补远，占水田补旱地，最终账面上是平衡了，但耕地质量大大亏空，从更大的空间尺度看，我国东部、南部省区既是水田、水浇地等优质耕地集中分布地区，又是人口经济集聚和城镇化**发展地区，城镇化建设导致水田呈现东部南部地区减少，东北地区略增，总体净减的格局，耕地保护的压力持续增加。
第二，城镇化过程中土地粗放浪费的现象还较为突出，资源利用上不集约，也是不可持续的表现，我这有一组数据，从2000年到2010年，城镇工矿用地面积增长了58%（习近平：2000年到2012年城镇建设用地增长了约70），但承载的人口从每平方公里7700人降至7000人，下降了10%，同期，大规模农村人口转移进程，农村建设用地不但没有减少，反而增加了2万平方公里，比3个上海的市城面积还要多，目前，城镇工矿用地中，处于低效利用状态的五千平方公里，占城市建成区的11恩%。
第三，过度依赖新增建设用地出让收入，过度依赖土地的抵押，这种方式在后土地时代更是不可持续的，我们在调研中发现，中部省的一个地级市，2001—2012年一般财政收入379亿元，土地出让约50亿元，但其城镇建设资金总投入达340亿元，其中财政投入只占10%，其余90%都通过土地及融资解决，这种过度依赖新增土地出让和土地抵押筹措资金推进城镇化的模式，如果土地出让收入不可持续，就会变成空头支票，存在极大的财政金融风险，而且，也容易引发社会矛盾，加剧社会风险，这里我想特别强调一下，通过经营土地获得城市发展和运行支出，这在全世界是一种通行做法，但是，如果土地财政过度依赖新增用地收入或不规范的抵押融资，这种的模式是不可持续的。此外，目前还存在农村土地制度与城乡要素有序流动的要求不适应，城乡不协调，不统一等问题，距包容、可持续的城镇化还有较大的改进空间。
针对上述问题，按照保障和促进新型城镇化发展的要求，遵循包容、可持续，以人为本的基本原则，我们认为，土地管理制度改革，应当以问题为导向，突出**领域，具体来说，有以下四个方面考虑：
，完善土地用途管理制度，按照验收底线，调整结构，深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提高效率，切实提高城镇建设用地集约化程度，促进城镇化格局与耕地保护，生态文明格局的优化，促进城镇化健康发展用地空间保障能力的提升。
第二，深化土地有偿使用的制度改革，扩大国有土地有偿使用范围，逐步减少规划用地，稳定出让，增加土地税收、规范抵押融资，优化分配，逐步扭转城镇建设对新增土地出让的过多依赖，促进城镇化持续健康发展能力的提升。
第三，规范土地综合整治制度，立足优化用地结构、促进存量空间释放，提高土地利用效率，提升土地资产价值，逐步建立有利于存量建设用地盘活利用的制度政策体系，以节约集约用地推动产业升级和城镇化转型发展。
第四，慎重稳妥推进农村土地管理制度改革，按照守住底线，试点先行的原则稳步推进，在坚持土地公有制，坚守耕地保护红线，维护农民权益基础上有序探索，建立城乡统一的建设用地市场，构建有利于农业转移人口市民化的制度环境，努力化解城镇化中的人地矛盾和社会冲突，促进社会和谐稳定。
确定了改革目标，还需要明确改革路径，这么多年来，我们深刻认识到，好的制度，一定是实践经验的总体提升，仅有理论推导是不够的，好的制度，是通过渐进、有序、持续的探索创新，而不是一蹴而就，在这样的思路下，我们明确了改革的三条基本路径。
一是完善和定型土地管理核心制度，也就是坚持现有制度框架的核心，不断完善使其成熟和定型。二是总结和提升地方成功实践经验，适应新型城镇化要求不断提升制度供给。三是探索和创新土地管理制度政策，适应新形势新要求，通过这三条路径，切实发挥市场配置土地资源的决定性作用，更好发挥政府对土地利用的管控作用，以协调资源保护，空间保障，分配和人地和谐为目标，进一步改革完善与我国特殊国情和特定发展阶段相适应的土地管理制度体系，以此推动城镇化的包容、可持续、以人为本。
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